Lana y política. La estructura productiva y el rol del Estado para el desarrollo ovino de Chubut en el siglo XXI
Wool and politics. The productive structure and State´s role for the Chubut´s sheep complex in XXI century
Diego TaraborelliEl sector lanero de Chubut y el Estado argentino nacieron de la mano. A tal punto fue así que durante los años dorados de la ganadería ovina argentina, entre fines del siglo XIX y principios del XX, el Estado nacional se posicionó como garante en última instancia de los equilibrios asimétricos de la estructura política y socio-productiva de la actividad lanera, definida por el capital trasnacional y la oligarquía terrateniente.
A fines del siglo XIX la lana representaba el 25% de las fibras naturales utilizadas para la industria textil. Sin embargo, entrado el siglo XX, su protagonismo en la industria fue disminuyendo paulatinamente: para 1920 bajó al 15%; en 1960 al 10% y; actualmente, representa apenas el 1,2% de las fibras utilizadas por la industria (Elvira, 2016; Salomone, 2012). Pese a la consolidación del retroceso internacional de la fibra de lana en el mercado textil, el Estado continuó recorriendo los campos chubutenses sosteniendo el interés sectorial apoyado en, el cada vez más, deteriorado mito de la ganadería ovina como única fuente posible para el desarrollo agropecuario de la Patagonia.
La presencia del Estado como sostén de una actividad que se encuentra en franco retroceso desde hace varios años habilita las reflexiones en torno del papel de los grupos de interés y de las políticas públicas sectoriales. A partir del análisis de dichos elementos será posible identificar algunas pistas sobre el modo en que el Estado actúa como factor de orden y regulación de las históricas estructuras socioeconómicas de las economías regionales.
Mediante la lectura de fuentes secundarias, entrevistas a actores clave1 y documentos oficiales, este artículo analiza la trama sociopolítica que favoreció la definición de las políticas públicas implementadas en el sector lanero de la provincia de Chubut durante las últimas décadas. El argumento que estructura la investigación sostiene que, desde la conformación del complejo lanero patagónico a principios del siglo XX, el sector transnacionalizado logró proyectar sus recursos de poder económico en la esfera política con el fin de sostener la funcionalidad de la asimétrica estructura productiva de la provincia.
La investigación se presenta del siguiente modo: en primer lugar, se describen algunas características de la estructura productiva del complejo lanero; en segundo lugar se identifican los grupos de interés y los recursos de poder que se ponen en juego en las dinámicas sectoriales; en tercer lugar se presentan algunas notas sobre el núcleo transnacionalizado del complejo ovino; posteriormente, se enumeran y analizan las principales políticas públicas orientadas al sector desde la conformación del complejo lanero de la provincia, con especial énfasis desde fines de los años noventa; y por último, se ofrecen unas breves reflexiones finales.
1 Entre 2017 y 2019, como parte del trabajo de campo en la provincia de Chubut, se realizaron veinte entrevistas semi-estructuradas a productores ovinos, empresas laneras, cooperativas y técnicos de organismos públicos. Las entrevistas giraron sobre los siguientes ejes: aspectos socio-productivos del complejo ovino de la provincia, la distribución de poder y los recursos económicos y políticos entre los actores, el rol de la tecnología y los saberes técnicos.
Con un poco más de 4 millones de existencias registradas, al 2020 Chubut es la principal provincia ovejera de la Argentina. El sector se caracteriza por un conjunto de actividades conexas cuyas condiciones de transformación y apropiación se orientan, desde el inicio, hacia el mercado exportador.
En la actividad primaria, el principal esquema de producción es el monocultivo-extensivo donde existe una relación inversamente proporcional entre unidades ganaderas (UGs)/cantidad de animales. Las estadísticas ganaderas de la provincia de Chubut de (2015)2 muestran que, sobre un total de 3.158 UGs, el 70% está representado por productores minifundistas de subsistencia con hasta 499 cabezas (2183 UGs), que representan el 10% de los ovinos de la provincia. El siguiente estrato está compuesto por productores pequeños de UGs con entre 500 y 1999 cabezas, los cuales representan el 21% de las UGs provinciales (645 UGs) y el 19% de los ovinos de Chubut. El estrato de los productores medianos está conformado por productores que poseen entre 2000 y 6999 cabezas de ganado, que representan el 36% de las UGs de Chubut. Por último, se encuentran las UGs con más de 7000 cabezas, que representan el 2% de los establecimientos provinciales (52 UGs) y que concentran casi el 30% de los animales de la provincia.
Grosso modo, en términos cualitativos, dicha estratificación se traduce en que: por un lado, los grandes y medianos productores poseen: a) establecimientos con grandes superficies divididas internamente, lo que posibilita el manejo rotativo de los recursos forrajeros, b) potreros para ser asignados en momentos críticos, c) posibilidad de suplementar la alimentación de la majada, d) planes sanitarios, y e) acceso al asesoramiento técnico. Por el otro, la situación de los pequeños productores es casi antagónica, aun sabiendo de la existencia de pequeños productores en situaciones intermedias. Este estrato se caracteriza por poseer: a) predios pequeños, sobrepastoreados y degradados, ya que buscan suplir los menores ingresos con una mayor cantidad de animales; b) ausencia de potreros para separar animales en los momentos críticos; c) ausencia de suplementación de los animales; d) falta de planes sanitarios; e) reducida incorporación de tecnología, ya que carecen de recursos (económicos y técnicos, en el sentido del conocimiento científico actualizado) para acceder a la misma (Cortada, 2015).
Esta observación a vuelo de pájaro permite constatar que el complejo lanero de Chubut presenta una oferta atomizada y una demanda altamente concentrada: mientras que la lana se produce entre 3158 Unidades Ganaderas (UGs), en la etapa de procesamiento se registran alrededor de seis plantas, concentradas en el Polo Industrial de Trelew, desde donde no más de diez empresas exportan el total de la producción, definiendo hacia atrás el precio de la lana comercializada (Esquema 1).
Fuente: Elaboración propia
La presencia de distintos grupos de interés, con diferente capacidad de organización y recursos para formular demandas, supone el ejercicio asimétrico de la influencia en aquellos procesos políticos que envuelven sanciones o pérdidas sobre los otros actores del complejo. A diferencia del sector ganadero pampeano, donde la magnitud y diversidad de los intereses económicos condujeron múltiples conflictos políticos, en el sector ovino patagónico no se han oído conflictos de trascendencia. Cuestión que no anula su existencia, sino que habilita ciertas indagaciones que pongan en cuestión el mito de la Patagonia desierta de personas y poblada de ovejas (y por lo tanto, carente de conflictos).
El núcleo de poder del complejo lanero se concentra en las últimas fases de la cadena en torno de un puñado de empresas procesadoras y comercializadoras con enraizamientos que se extienden hasta los grandes productores concentrados de la provincia.3 Desde allí se ejerce la influencia decisiva sobre el resto de los actores del complejo a través de: i) el ejercicio de presión sobre la política del gobierno y las instituciones (recursos políticos); ii) el control del dinero, las mercancías, los servicios o el trabajo (recursos económico) y; iii) la definición de criterios y distribución del status o prestigio (recursos sociales) (Smith, 1968; Schattschneider, 1961).
A su vez, la mayoría de estas industrias constituyen nodos de redes transnacionales a las cuales abastecen de productos procesados (lana lavada y/o peinada) o bien de lana sucia, conforme los márgenes de rentabilidad resultantes de los ciclos del mercado (precio internacional) y de las políticas comerciales y monetarias del país (el costo de la divisa extranjera y el impuesto a la exportación a la lana sucia son acaso los más resonantes).
2 El anuario estadístico de Senasa (2018) no difiere demasiado de los datos publicados en la encuesta agropecuaria de Chubut de 2015.
3 En línea con lo expuesto, Coronato (2015) señala que entrado el siglo XXI, en promedio, las sociedades anónimas duplican a los establecimientos familiares en superficie y en cantidad de animales y casi que los triplican en cantidad de lana producida. Los grupos de los pueblos originarios, tehuelche y mapuche, tienen menos tierras, menores rebaños y consecuentemente, menos producción de lana.
En el desarrollo del sector lanero de Chubut, desde el momento mismo de incorporación de tierras para la producción, existió una alta concentración del sector trasnacional en las actividades claves (producción, transporte y comercialización) con el aval económico e institucional del Estado. Existe abundante bibliografía en la que se analiza la participación de los capitales británicos, franceses y alemanes en la explotación primaria de la Patagonia (Bandieri, 2005; Coronato, 2005; Miguez, 2006; Ruffini, 2007; Mondel y Vazquez, 2014). Sin embargo, la actividad de estos capitales no solo se centró en lo productivo, puesto que su participación ha sido bastante intensa en actividades vinculadas a la exportación de lana sucia y a la importación de insumos y mercancías. Desde el comienzo, la posición de los actores transnacionalizados en el núcleo del complejo, facilitó la imposición de prácticas que permitieron el dominio económico sobre el resto del complejo, por ejemplo, a través del control oligopólico del mercado que determinó el tipo de relaciones y actividades hacia atrás en la cadena. En este sentido, corresponde señalar que en las dinámicas del complejo ovino no solo influyen las características comerciales de la actividad lanera al momento de negociar el precio, sino que otros factores se ponen en juego: el momento del año, la oferta de lana disponible, etc.
La posición dominante de estos actores también se traduce políticamente. Desde principios del siglo XX hasta la actualidad la actividad política del grupo de interés vinculado a las actividades comerciales y de procesamiento dentro del complejo se concentró en torno de la Federación Lanera Argentina (integrada por los principales exportadores e industriales del sector)4, la Sociedad Rural Argentina (productores ganaderos) y la Mesa Ovina Nacional (que integra a industriales laneros y frigoríficos, exportadores, productores tradicionales con organismos públicos como el INTA y las Universidades), que funcionaron como enclaves institucionales para la definición de estrategias y los recursos a utilizar para la reproducción sectorial.
En la órbita del núcleo se agrupan los sectores marginales, esencialmente funcionales al complejo. Allí se concentran los asalariados rurales, los productores de subsistencia (muchos pertenecientes a comunidades originarias) que engrosan las filas de mano de obra de las grandes estancias en época de esquila y señalada5 y los productores familiares. La asimétrica propiedad de los activos productivos dentro del complejo constituye uno de los factores centrales de la reproducción del sistema ovino de la provincia. En ese sentido, el acorralamiento histórico de pequeños productores y de comunidades indígenas en lotes menores a una unidad económica, sobre tierras de baja productividad, parecería cumplir con la función estructural de garantizar la oferta de mano de obra para los grandes establecimientos. Dada su situación de subordinación dentro de la estructura, sería posible relacionar su falta de organización política con las acciones discrecionales y los recursos de poder utilizados por los grupos concentrados del complejo. Desde allí sería posible sostener que no es que no hayan existido conflictos entre los grupos de interés contrapuestos, sino que estos han sido sistemáticamente silenciados a través de los recursos políticos, económicos y culturales de los grupos dominantes, como se pudo apreciar en “La Patagonia Rebelde” de Osvaldo Bayer.
Taraborrelli (2019), para explicar las dinámicas establecidas entre los distintos grupos del complejo lanero de Chubut, identifica seis factores estructurales y un telón de fondo ambiental agrupados por escalas y niveles de influencia. En ese planteo, la escala mundial, constituye un factor crítico donde la variabilidad de los precios internacionales y las estrategias comerciales de las empresas extranjeras explicarían buena parte de las dinámicas socio-económicas del complejo. En un segundo nivel de relevancia aparece la escala nacional, donde se disponen las pautas históricas para la acumulación y el intercambio, como la propiedad de los activos productivos (tierra y capital) y los recursos de acción colectiva. Finalmente, en la escala regional/sectorial, señala los factores que se derivan de los anteriores y se vinculan con la estructura de producción, como la infraestructura provincial (rutas, ferrocarril y telecomunicaciones) y la incorporación de aspectos tecnológicos (por ejemplo, la genética).
Dentro de esa matriz analítica, el Estado juega un papel decisivo a través de la puesta en marcha de mecanismos de acción y legitimación destinados a favorecer al núcleo de poder lanero.6 No solo en la época dorada del complejo lanero patagónico, a principios del siglo XX, sino también cuando las asimetrías comenzaron a tensionarse por el retroceso del mercado internacional y la pérdida de competitividad del sistema productivo extensivo implementado en toda la provincia.
En diferentes escalas se establecieron diversos instrumentos para la regulación de las estructuras de acumulación y distribución (Vigorito, 1981). Es en ese sentido que la distribución originaria de los activos productivos vinculados al complejo lanero se imbricó, de manera directa, con la conformación de los “sectores dominantes” de Chubut. A través de las políticas públicas, el Estado apuntaló las actividades económicas de los grupos concentrados del complejo, que también implicaba mantener la marginalidad de los grupos periféricos, funcionales al sostenimiento de la estructura. Es por ello que las políticas públicas vinculadas a la actividad lanera funcionan como un punto de observación privilegiado para aprehender las tramas de poder detrás de la actividad ovina de la provincia. Hacia allí se dirige el siguiente apartado.
4 Al 2020 la Comisión Directiva de la Federación Lanera estaba compuesta por los principales exportadores de Lana sucia, peinada y lavada: Establecimientos Textiles Ituzaingó, Fuhrmann S.A., Unilan Trelew, Chargeus Wool Argentina SA, Lempiere, Fox & Lilie SA, Fowler SA, Lanera Austral SA, Pelama Chubut, Argentina Wool SA y Estancias Sara Braun (Página web FLA)
5 La señalada es el trabajo que se realiza anualmente en la que se realizan marcas en las orejas de los corderos que indican la propiedad. Además comprende otras actividades como la castración de machos y el corte de las colas.
6 Una de las facultades esenciales del gobierno es la de manejar los conflictos antes de que estallen. El alcance y la extensión de los mismos se limitan y enmarca a partir de los actores dominantes del juego político. En ese sentido, la estructura del juego político se basa en las reglas que le convienen a los actores de la cima: grupos de presión, partidos e instituciones. Son ellos quienes tienen el poder de explotar ciertos tipos de conflicto y la supresión de otros (Schattschneider, 1961).
En esta investigación se entienden las políticas públicas como decisiones o iniciativas estatales promovidas por diferentes actores (públicos y no públicos) para resolver problemas políticamente definidos como colectivos. Sin embargo, antes de llegar a ser una decisión, las políticas públicas implican una actividad en la que se incorporan/excluyen asuntos y se movilizan sesgos para asegurar el manejo y la contención de conflictos por parte del Estado (Subirats et al., 2008; Vilas, 2013). En otros términos, en la definición de los problemas políticos se exhibe una forma fundamental del poder de los actores.
Por lo tanto, para identificar los determinantes históricos que definieron la estructura de poder del complejo ovino de Chubut se deben considerar los trazos gruesos de la trama de poder político a partir de fines del siglo XIX. Desde ese lugar será posible identificar las múltiples configuraciones institucionales que permitieron la reproducción del complejo ovino provincial hasta nuestros días.
Desde el aparato estatal se realizaron transferencias hacia el empresariado a través de dos mecanismos que contribuyeron a soportar el perfil adaptativo de la élite para la obtención de cuasi-rentas de privilegio7 dentro del complejo ovino:8 por un lado, mediante el establecimiento de normas de funcionamiento que rigen los mercados y los distintos sectores económicos (avalando situaciones de cuasi-rentas de privilegio). Por el otro, mediante el diseño y aplicación políticas económicas que promueven ciertos intereses y objetivos sectoriales por sobre otros (muchas veces estas implican transferencias directas hacia las firmas y en otras, se generan condiciones propicias para la acumulación).
Tal como se verá en lo sucesivo, el capital transnacionalizado del complejo ovino, desde la incorporación de las tierras patagónicas al Territorio nacional, tuvieron la capacidad de proyectar sus recursos de poder económico hacia las esferas políticas y sociales. En otras palabras, la definición de temas problemáticos y los meta-discursos que legitimaron las acciones estatales coincidieron, en muchos casos, con sus propios diagnósticos. Sólo basta con revisar algunos datos históricos.
Los primeros años del complejo ovino
Hasta 1906, desde el Estado, la política económica para los territorios nacionales se había presentado como una política dispersa, fragmentaria, que no atendía a la integralidad de los espacios. Se tomaban las variables sociales y económicas por separado, sin buscar ni la articulación ni la integración más allá de garantizar el movimiento de los poderes concentrados. Así se sucedieron, y muchas veces en forma simultánea, leyes de tierras, decretos sobre ferrocarriles, decretos sobre obras públicas, propuestas de canalización e irrigación, propuestas para el desarrollo de la ganadería. Según Bandieri (2005), entre 1880 y 1906, más de 15 millones de hectáreas patagónicas fueron “legalmente” repartidas entre 1826 beneficiarios, estableciendo la inequitativa distribución de los activos productivos en la provincia9(Cuadro 1).
El reparto de tierras, legitimado desde el poder central, ofrendó a los sectores dominantes la capacidad para organizar el espacio económico, trazar redes ferroviarias, expropiar comunidades indígenas, fijar tasas aduaneras y manejar diarios y revistas (Bandieri, 2005).10 De la trama de poder establecida entre el Estado y el sector empresario, se conformó una plataforma jurídica y económica que, aunque progresista en lo formal, definió las bases para la distribución de poder en la provincia: por un lado, las grandes estancias ganaderas11 y, por el otro, el sector marginal compuesto por asalariados rurales e indígenas.
Para ilustrarlo basta recordar que, al amparo de estas leyes, se consolidaron la “Sociedad Anónima Importadora y Exportadora de la Patagonia” (La Anónima) de capitales argentino-chilenos (Bandieri, 2005) y la británica “The Argentine Southern Land Co. – ASLCo.”, posteriormente adquirida por el holding internacional “Edizione” del grupo Benetton (Minieri, 2006). Ambos actores (de origen extranjero) se consolidaron en torno de las principales actividades del complejo (producción y/o comercialización). Entrado el siglo XXI continúan incidiendo en la definición de la legalidad provincial, mediante estrechos vínculos con las agencias públicas y con los medios formadores de opinión. Estas grandes estancias, devenidas en grupos económicos, confirman que la centralidad de los grandes actores de la ovinocultura provincial (en la trama de poder político y económico) no se ha modificado en más de cien años. Amén de estos dos grupos paradigmáticos, que cuentan con recursos de presión propios,12 el resto de los grandes actores de la provincia se nuclean en torno de instituciones y asociaciones privadas, cuyas redes se entrelazan con los círculos de poder, como las mencionadas Federación de Sociedades Rurales del Chubut (sector productivo)13, la Mesa Ovina o la Federación Lanera Argentina.
Las implicaciones de la trama de poder en la definición del sistema ovino de Chubut se observa en el diseño de las políticas, como la Ley 1501 para la creación de colonias pastoriles o agrícolas. Los análisis sobre la medida coinciden en señalar que los planes de colonización estuvieron lo suficientemente mal diagramados (o situados) como para asegurarles el fracaso: superficies pequeñas, carencia de agua de regadío y de vías de comunicación, que condenaban de antemano el intento (Minieri, 2006). Sin apoyo estatal, una vez creadas las colonias, los pequeños productores abandonaron las parcelas y se incorporaron al mercado laboral del complejo ovino como asalariados en las tareas de pastoreo, esquila y señalada. En la actualidad, se reconoce la existencia de “usinas” de esquiladores en la provincia, en las localidades de Gastre, Gan Gan, Telsen y Cushamen. La mayoría son pueblos de la meseta central, antiguas colonias o bien, “reservas” de pueblos originarios (Ejarque, 2013; Coronato, 2006).
Asimismo, existieron esfuerzos gubernamentales por diseñar planes integrales de desarrollo territorial, como el “Plan de Fomento de los Territorios Nacionales” elaborado en 1908 por el miembro de la oligarquía terrateniente Ramos Mexía, quien fuera Ministro de Agricultura (primero) y de Obras Públicas (después). El Plan proyectaba una serie de obras de irrigación, junto con la extensión del ferrocarril para contribuir a la ocupación del territorio patagónico de manera escalonada. El plan fue ejecutado parcialmente y permitió el desarrollo de la fruticultura en el Alto Valle de Río Negro (Ruffini, 2014).
Desde mediados del siglo XX
Con la consolidación de la crisis de los precios internacionales de fines de los años 1960s comenzaron a implementarse medidas, exenciones fiscales y promocionales (nacionales y provinciales) que se apoyaron en estudios y diagnósticos sectoriales. Entre estos, se destacó el estudio coordinado por Oscar Altimir para el Consejo Federal de Inversiones titulado “Análisis de la economía del Chubut y de sus perspectivas de desarrollo”. En él se diagnosticaron las causas del atraso económico y social de la provincia de Chubut (muchas de ellas, ya mencionadas por Ramos Mexía a principios del siglo). En el tomo tres del informe, Altimir alertaba sobre los problemas en la actividad ovina y las medidas necesarias para revertirlos. Dentro de ellas se destacaba la promoción del asociativismo, como respuesta a la ineficiencia de las pequeñas producciones de la estepa, frente las características estructurales de la provincia (Pérez Álvarez, 2015).
Las políticas públicas impulsadas desde aquellos años continuaron beneficiando al pequeño segmento de grandes productores, favoreciendo el statu quo de la estructura productiva. En ese sentido, lejos de pensarlas como meros aspectos económicos, es posible asumir que en ellas se priorizaron los intereses específicos de los grupos dominantes. Si bien fueron implementadas hace más de cuarenta años, con idas y vueltas, muchas aún se mantienen vigentes.
Por un lado, las exenciones fiscales. Durante buena parte del siglo del siglo XX, los productos del complejo lanero exportados desde puertos patagónicos no pagaron impuestos; no existían los gravámenes municipales o provinciales; no había cargas impositivas sobre las ganancias; no había impuestos a las importaciones (de insumos o mercancías) y estaban vigentes las tarifas promocionales del flete ferroviario. Tras años de interrupción, a partir de 2015, muchas de esas medidas volvieron a implementarse incidiendo en el comportamiento de la cúpula de complejo: con la eliminación del impuesto a la exportación de lanas, el sector industrial-exportador transnacionalizado dejó de procesar lanas y se inclinó a despachar lana sucia. Con la medida se benefició a los productores más grandes y se perjudicó al, de por sí, débil Polo Textil de Trelew (Bertello, 2016).
Por el otro, las medidas promocionales del Estado. Aunque amortiguadas por el paso del tiempo, también beneficiaron a los grandes grupos económicos: la construcción y el mantenimiento de caminos y puertos, las modificaciones en su traza para evitar inconvenientes a la actividad de las empresas, el beneficioso diseño de las vías férreas y la ubicación de la cabecera en tierras de las compañías principales, la rápida y preferente atención en temas de litigios y seguridad que se verifican actualmente (Coronato, 2006; Bandieri, 2005).
A partir de la década de 1980, con las referidas modificaciones del mercado internacional de la lana, los grupos de interés concentrados intensificaron las presiones desde distintos espacios institucionales buscando promover acciones que sostengan la rentabilidad de la actividad. Como respuesta, desde distintas agencias del Estado se promovieron medidas políticas y fiscales. A nivel nacional se destacaron: i) el Fondo Compensatorio para Productores Laneros (Decreto P.E.N. 341 de 1981), que vinculaba el reintegro de los subsidios a la cantidad de lana/carne producida; ii) las Compensaciones al empleo Lanero; y iii) las Leyes N° 22.465 y N° 24.437, que otorgaban beneficios fiscales a la actividad agropecuaria patagónica (Alvarez, 2009).
Desde los años 1990s
Agravada la coyuntura sectorial por cuestiones económicas, climáticas y medioambientales (erupciones volcánicas), en los años noventa se promovieron nuevas acciones financieras y no financieras, orientadas a las actividades del complejo. Dentro de las primeras, se lanzaron líneas de crédito desde el Banco Nación (resultado de la coordinación entre la Dirección de Desarrollo Agropecuario, el INTA y el BNA) y distintos entes financieros provinciales. Entre ellas se destacaron:
- el Programa de Asistencia Subsidiada para Productores Ganaderos Ovinos minifundistas (PROSUB) (1992), orientado a productores con hasta 1000 cabezas de ganado. El objetivo del Programa fue elevar tanto el nivel de ingresos de los minifundistas ganaderos patagónicos. Con este programa se buscó i) Promover las formas asociativas; y ii) apoyar las actividades que inciden en la producción (y transformación primaria de la misma), comercialización y organización de los productores minifundistas de las provincias de Río Negro, Chubut, Neuquén y Santa Cruz. Así también, se buscó apoyar aquellas actividades tendientes a la reconversión productiva de las mismas.
- el Programa de Ayuda a la Producción Agropecuaria Patagónica en emergencia (1996): Esta se orientó a paliar los daños causados por las cenizas del Volcán Hudson y las intensas nevadas de 1995-1996. Para aquellos productores que no tenían acceso al crédito institucional se les otorgaron créditos blandos en forma directa y para los restantes se implementaron líneas especiales del Banco de la Nación Argentina (subsidiados por la Secretaría de Agricultura y Ganadería). Se financiaron destinos que tendían a la intensificación ganadera, donde la misma era sustentable, y a la diversificación productiva, con el fin de disminuir la monocultura ovina regional.
- el Banco de Ovinos por Emergencia Agropecuaria (2000): Como consecuencia de las nevadas intensas del año 2000 se incrementó la mortandad de la hacienda ovina. Se implementó una asistencia financiera de $1.500.000 con fondos del presupuesto de la Secretaría, consistente en créditos blandos para que los productores pudieran recuperar parte de sus majadas, comprando reproductores machos o hembras. El mecanismo fue otorgar créditos sin interés ni garantía real para ser devueltos en un término de 4 a 5 años y con la particularidad de que el productor pudiera elegir entre devolverlos en dinero o con animales.
En paralelo, mediante la Resolución 1139 de 1994, ante la necesidad de mejorar las lanas argentinas (en calidad, presentación y condiciones de venta) y con el fin de acercarse a los estándares de competitividad internacional para mejorar su posición en el mercado internacional, se instrumentó el Programa de Asistencia para el Mejoramiento de la Calidad de Lana (PROLANA). Este programa, aún vigente, tiene el objetivo de establecer metodologías y protocolos que promuevan la difusión e incorporación de tecnología entre los pequeños productores, de manera que permita mejorar su posición comercial frente al resto de los actores de la cadena ovina. En ese sentido, el programa: i) promueve el uso de la técnica de esquila Tally Hi (que permite un mejor trato al animal y la obtención de un vellón entero, con repercusiones en el precio); ii) concientiza sobre la importancia de obtener de vellones limpios y libres de contaminantes y separados por clases dentro del lote; y iii) se promueve el reemplazo de bolsas de arpillera por bolsones de nylon para el envasado.
Sobre el PROLANA se pueden establecer dos conjeturas. La primera es que el Programa forma parte de una iniciativa del Estado orientada a modernizar el sector, a través de la difusión tecnológica emanada desde el sector moderno y transnacionalizado ubicado en la punta de la cadena. Además, inicialmente se procuró achicar las brechas de tecnología con los países centrales (Australia y Nueva Zelanda); homogeneizar las prácticas productivas y; democratizar las posibilidades comerciales de los pequeños productores (por ejemplo a través del Sistema de Información de Precios y Mercados - SIPyM).14La segunda es que, dado el funcionamiento de la cadena lanera de la provincia, el acondicionamiento de lana dentro de los establecimientos terminó por beneficiar a los grupos exportadores que toman el precio internacional en dólares y tienen el margen de negociación en pesos con los otros actores ubicados más atrás en la cadena.
Desde el año 2001 (hasta principios de 2021), la principal herramienta sectorial del Estado nacional destinada a la ganadería ovina fue la Ley 25.422/01 “Para la recuperación de la ganadería ovina”. En términos prácticos, la “Ley Ovina” funcionó como una herramienta financiera15 cuyo principal foco de interés se centraba en los productores y en la asistencia a la producción. A través de esta Ley, se promovieron actividades técnicas y económicas (enmarcadas en criterios de sustentabilidad de los recursos naturales) que buscaron generar impactos positivos en los productores y en la hacienda ovina. Entre ellas, la recomposición de las majadas, la mejora de la productividad, la mejora de la calidad, la incorporación de tecnologías, la promoción del asociativismo, el control sanitario y acciones de comercialización e industrialización (Taraborrelli y Pena, 2017). Asimismo, en cuestiones de redistribución y acceso a los activos productivos, la Ley dejó algunas áreas de vacancia sin resolver. Dentro de ellas, la propiedad de la tierra, que constituye uno de los requisitos para acceder a los créditos de la Ley Ovina y que, pone en evidencia la funcionalidad de la estructura asimétrica del complejo.
A principios de 2021 se venció la prórroga de la Ley y, al momento de la redacción de este artículo, se está discutiendo la re-edición de una nueva Ley Ovina sobre las bases establecidas en la de 2001. El proyecto es impulsado por los principales referentes privados de la actividad (productiva e industrial) nucleados en la flamante Mesa Ovina Nacional que tiene, entre sus ejes de trabajo, la cuestión normativa. Esta Mesa, se posicionó como un nuevo instrumento de discusión y lobby político para los históricos ovejeros patagónicos, pero reforzado con una fuerte presencia de actores pertenecientes a las provincias del centro-norte del país (Buenos Aires, Córdoba, Corrientes y Entre Ríos) y articulados con algunos organismos de gobierno.
Junto a estos instrumentos de política pública aparecen varios más (Cuadro 2). Sin embargo, al consultar sobre la importancia del entramado normativo que existe en el sector, distintos actores ubicados en los márgenes del complejo sostienen que:
[Esas medidas] Dan respuesta política pero son políticas compensatorias y no de desarrollo. [Debido a que] No existe una política fuerte. Los Ministerios de agro no son fuertes en la provincia [de Chubut]. No se les cobra impuestos a los productores. Existe una dinámica de negocios pre-capitalistas que hacen negocios con el Estado (Entrevista a técnico del INTA, 2017)
Fuente: Elaboración propia en base a Coronato, 2015; Taraborrelli y Pena, 2017; Ministerio de Hacienda, 2017; y página web de la Legislatura de Chubut: legischubut.gov.ar
Como se puede apreciar, pese a la existencia de una batería de políticas sectoriales de carácter crediticio, asistencial, productivo y redistributivo, son insuficientes para homogeneizar la estructura productiva del complejo. Sin embargo, cumplen un rol fundamental como aparentes procesadoras de conflictos, puesto que estructuran, absorben y regulan los conflictos estructurales.
En ese sentido, es posible apreciar que muchas de las políticas e instituciones identificadas son funcionales a la lógica de acumulación de los actores posicionados en el extremo exportador y transnacionalizado del complejo. Conviene detenerse en este punto para reflexionar en torno de los diagnósticos que justificaron la implementación de determinadas políticas. En el caso del PROLANA, se buscó equilibrar la balanza para los pequeños productores de lana mediante la difusión de los precios internacionales. Sin embargo, no se tuvieron en cuenta las características de un mercado en donde (casi toda) la producción va a parar a un puñado de empresas. Por lo tanto, con el PROLANA se mejoraron las características del pequeño productor, pero sin modificar su situación dentro del sistema. Con el caso de la Ley Ovina de 2001 ocurrió algo similar. En la redacción del proyecto de Ley se puso el acento sobre las características medioambientales de la Patagonia como agravante de la crisis internacional de la actividad ovina. En ese argumento el medioambiente aparece como el detonante interno que explica el retroceso de la rentabilidad sectorial. A través de la explicitación de esa situación se logró encolumnar el apoyo masivo de los distintos grupos de interés, dentro y fuera del complejo, para un tema que, de fondo, eses de economía política (la crisis del mercado internacional y la estructura productiva nacional). En ese sentido, la erupción de los volcanes (1991-1996) y las intensas nevadas (2000) establecieron el vínculo que permitió definir un tema económico como un tema político (de interés nacional).
7 Las “cuasi-rentas” son aquellos beneficios generados por encima de la tasa de ganancia nivelada o global de la economía. Aquellas que se consiguen por facilidades en las barreras de entrada, subsidios, reservas de mercado y privilegios son denominadas “cuasi-rentas de privilegio”.
8 A su vez, estos dos mecanismos responden a dos formas de poder, distintas pero complementarias. Por un lado, el “poder estructural” que refiere a la capacidad para establecer y reescribir las reglas que dan forma a la estructura según la propia conveniencia. Por el otro, el “poder relacional” que refiere a la capacidad de un actor para jugar conforme a las reglas y defender sus intereses en un juego predeterminado (Strange, 1988).
9 Uno de los tantos casos paradigmáticos es la Ley 3053 de 1894 “Venta de tierras a Grunbein”, por la que salieron del dominio del Estado 2.517.274 has de Chubut y Santa Cruz, beneficiando a los ingleses y norteamericanos de la zona. Para más información ver: Bandieri, 2005; Coronato, 2006; Ruffini, 2014; Fisch, 1932.
10 Ejemplo de ello es la Revista Argentina Austral, perteneciente al grupo La Anónima, la cual sirvió como órgano de difusión de la voz terrateniente en toda la Patagonia.
11 Diario de sesiones de la Honorable Cámara de Diputados de la Nación 1911, tomo III, pp. 649·843; “Informe de la Comisión de Investigaciones de Tierras y Colonias”.
12 A principios del siglo veinte se conocían dos grupos de presión de los grandes capitales ingleses: El Chubut Group y el Argentine Land Group. Escudados en este último, los representantes de la Baring Brothers, de los frigoríficos, los ferrocarriles y las empresas de tierras accedían a los medios de información pública y actuaban para generar o modificar decisiones en el Parlamento británico y en el gabinete de Londres, al igual que en el congreso y el gobierno argentino (Minieri, 2006:141)
13 Hernán Alonso, presidente de la Sociedad rural de Esquel (socia de la Federación de Sociedades Rurales del Chubut) fue Ministro de producción de la provincia de Chubut entre diciembre de 2015 y agosto de 2019.
14 El SIPyM proporciona información actualizada sobre la evolución diaria y semanal del mercado de lanas, y publica valores de referencia (VMR) para los créditos financiados por la Ley Ovina.
15 Para el financiamiento de la Ley sé previó la creación de un Fondo Fiduciario para la Recuperación de la Actividad Ovina (FRAO). Durante los primeros 10 años de gestión, el Estado Nacional aportó 20 millones de pesos anuales, y luego a través de la Ley 26.680 el Fondo se prorrogó por 10 años más y el monto mínimo a aportar se ajustó a 80 millones de pesos anuales, más los recuperos de la cobranza de los aportes reintegrables otorgados.
1cuadroGestiona la cartera de programas y proyectos con financiamiento externo del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca de la Nación.
2cuadroMuchos de los programas provinciales son ejecutados por la UEP MAGIyC (ex Corporación de Fomento del Chubut-CORFO). La UEP es un organismo autárquico cuyo objetivo es promover el desarrollo agropecuario y agroindustrial en el territorio provincial, a través de obras de infraestructura básicas para la producción, el financiamiento de factores e insumos productivos y el acompañamiento técnico a productores/as y sus organizaciones.
La estructura normativa del complejo ovino de Chubut pone en evidencia el histórico ejercicio del poder político de los grupos económicos concentrados. En ese sentido, el análisis de la estructura productiva y el recorrido sobre las políticas públicas sectoriales permitió aproximar una respuesta posible a la pregunta de por qué, pese a las numerosas intervenciones públicas desplegadas sobre el territorio, entrado el siglo XXI aún perdura la marcada asimetría estructural en el complejo ovino chubutense.
En primer lugar aparece la asimétrica propiedad de los activos productivos que se ha mantenido casi sin alteraciones significativas durante un siglo. Como se ha señalado el 70% de los productores ovinos de la provincia son productores minifundistas de subsistencia y representan el 10% de los ovinos de la provincia. Como contracara, los grandes productores solo representan el 2% del total y controlan casi el 30% de los animales de la provincia. Como se ha podido observar, las asimetrías estructurales se sostuvieron en el tiempo, legitimadas por políticas públicas de diferentes características pero con el mismo espíritu. Por un lado, las leyes de otorgamiento de tierras definieron las bases para la distribución de poder en la provincia entre grandes estancias ganaderas y un sector marginal compuesto por asalariados rurales y poblaciones originarias que cumplen la función estructural de garantizar la oferta de mano de obra barata para los grandes establecimientos. Por el otro, a través de beneficios fiscales y medidas promocionales a las que solo pudieron acceder grandes productores, industriales y exportadores.
En segundo lugar, en pleno siglo XXI, se aprecia que los grupos concentrados y extranjerizados del complejo (nucleados en sus respectivas instituciones) tienen la capacidad de marcar los tiempos para la implementación de determinadas políticas sectoriales, como ocurrió con las sucesivas renovaciones de la Ley Ovina. En ese sentido, el papel que desempeñan la recientemente formada Mesa Ovina Nacional, las Sociedades Rurales y la histórica Federación Lanera ponen en evidencia la circularidad de los actores del núcleo de poder del complejo en la trama política nacional y provincial para la definición de la estructura normativa.
Estos dos elementos ponen en evidencia que las políticas públicas sectoriales fueron diseñadas para moldear los comportamientos y compensar el deficiente poder negociador de los actores marginales, resolviendo los eventuales problemas de coordinación y conflictos distributivos pero sin la intención de desarticular los anillos burocráticos, políticos y económicos consolidados desde hace años en el complejo productivo.
Si bien desde fines de los años 1990s se ha implementado un corpus heterogéneo de políticas públicas orientadas a los sectores marginales del complejo, sólo se ocupa de algunos de los aspectos que condicionan la actividad (infraestructura productiva, comercialización y tecnología), sin abordar de manera integral los problemas estructurales que continúan reforzando la tendencia multiplicadora de los factores de atraso para el desarrollo.
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